农业部中央农村工作领导小组办公室国家林业局关于印发《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》的通知






农经发〔2014〕13号

各省、自治区、直辖市人民政府：

《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》已经党中央、国务院审议通过。经国务院同意，现印发给你们，请按要求组织做好有关改革试点工作。

联系人及电话：

农业部农村经济体制与经营管理司

余葵  (010)59192344

王刚  (010)59191910




 

农业部

中央农村工作领导小组办公室

国家林业局

二○一四年十一月二十二日



 

积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案

为贯彻落实党的十八届三中全会《决定》关于“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”的要求，根据《中央有关部门贯彻实施党的十八届三中全会〈决定〉重要举措分工方案》（中办发〔2014〕8号）的任务分工，制定本改革试点方案。

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持和完善农村基本经营制度，以保护农村集体经济组织及其成员合法权益为核心，以赋予农民更多财产权利为重点，积极探索集体所有制的有效实现形式，不断壮大集体经济实力，不断增加农民的财产性收入；在坚持家庭承包责任制的基础上，在保护农民合法权益、尊重农民意愿的前提下，发展多种形式的股份合作，推动各种现代生产要素向农业积聚，探索建立中国特色社会主义的农村集体产权制度，为现代农业发展和社会主义新农村建设奠定坚实的制度基础。

（二）基本原则。

1.坚持正确的改革方向。既要体现农村集体经济的优越性，又要调动农村集体经济组织成员的积极性。保护农民财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，使农民真正成为集体资产的主人。坚持农村集体所有制，探索发展壮大股份合作经济的途径，增强集体经济组织的服务功能。

2.坚持推进体制机制创新。守住防止集体资产被侵蚀和农民利益受损害的底线，鼓励地方先行先试，探索可复制、能推广的实践经验，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。

3.坚持尊重农民群众意愿。充分发挥农民的主体作用，尊重群众的选择和创造，通过民主协商解决矛盾纠纷，确保农民群众成为改革的参与者和受益者。

4.坚持重点突出和风险可控。着力在关键环节、重点领域争取突破，配套推进相关改革，控制和化解各种风险，确保试点工作顺利实施。

二、主要内容

按照党的十八届三中全会要求，重点围绕保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等方面开展试点。

（一）保障农民集体经济组织成员权利。探索界定农村集体经济组织成员身份的具体办法，按照尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可的原则明确集体经济组织成员身份，解决集体经济组织成员边界不清的问题。建立健全集体经济组织成员登记备案机制，集体经济组织要编制成员名册，并在县级主管部门备案。依法保障集体经济组织成员享有的土地承包经营权（含集体林地、草地承包经营权）、宅基地使用权、集体收益分配权，落实好农民对集体经济活动的民主管理权利。探索集体经济组织成员与社区内其他居民间的权利关系。

（二）积极发展农民股份合作。按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求，开展以清产核资、明确债权债务、资产量化、股权设置、股权管理、收益分配等为主要内容的农村集体产权股份合作制改革。改革的集体资产范围包括集体所有的耕地、林地、草地、山岭、荒地、滩涂等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机械设备等经营性资产，以及用于农村教育、文化、卫生等公益事业的非经营性资产。对上述三类集体资产，在进行股份合作制改革中要实行分类指导。对于资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，在充分尊重承包农户意愿的前提下，探索发展土地股份合作等多种形式；在稳定林地承包关系、保持林地用途不变的前提下，积极稳妥开展集体林地股份合作制经营。关于宅基地、集体经营性建设用地使用权的改革，根据《中央有关部门贯彻实施党的十八届三中全会〈决定〉重要举措分工方案》的任务分工，由国土资源部牵头研究制定专门试点方案。对于经营性资产，重点是明晰集体产权归属，将资产折股量化到集体经济组织成员，发展农民股份合作，明确集体经济组织的市场主体地位，健全集体资产运营的管理、监督和收益分配机制。对于非经营性资产，重点是探索集体统一运营管理的有效机制，更好地为集体经济组织成员及社区居民提供公益性服务，已经折股量化的，也应由集体经济组织管理。要切实加强农村集体资产和财务的民主监督管理，防止被少数人控制、侵蚀集体资产、侵吞农民利益。建立健全农村集体资产信息化管理平台，完善农村集体资产台账和资产评估制度，加强农村审计监督。有条件的地区可以探索政经分设的组织形式和治理方式。

（三）赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。集体资产股份合作改革，主要是指将经营性资产折股量化到成员。赋予集体资产股份权能改革试点，要根据不同权能分类实施。农民对集体资产股份的占有权和收益权应落实到位；农民对集体资产股份的有偿退出权和继承权应选择有条件的地方开展试点；农民对集体资产股份的抵押、担保权应在制定相关办法的基础上慎重开展试点。

1．积极开展赋予农民对集体资产股份占有权、收益权试点。

对于占有权，要将集体资产折股量化到人、落实到户。建立健全农村集体资产股权证书管理制度，以户为单位向其出具股权证书，作为成员占有集体资产股份、参与管理决策、享有收益分配的有效凭证，保障农民对集体资产股份实际占有权。建立健全农村集体资产股权台账管理制度，将集体资产股份的登记、变更、交易以及成员名册纳入农村集体资产信息化管理平台归档管理，并在县级主管部门备案。

对于收益权，农村集体经济组织要制定经成员认可并符合国家财务会计制度的收益分配制度，明确收益分配范围，规范收益分配顺序，确定收益分配比例，对收益分配中集体公积金、公益金的提取比例、性质、用途等作出具体规定，把农民对集体资产股份的收益分配权落实到位。有关部门要探索改革后农民集体资产股份分红收益的有关税收政策。

2．有条件地开展赋予农民对集体资产股份有偿退出权、继承权试点。

对于有偿退出权，要明确集体资产股份有偿退出的范围、条件和程序，建立农民对集体资产股份有偿退出机制，提出完善相关法律法规的建议。集体资产股份有偿退出应以保护农村集体经济为核心，现阶段应严格限制在本集体经济组织的范围内，可以转让给本集体经济组织其他成员，也可以由本集体经济组织赎回。转让给本集体经济组织其他成员的，应对受让方占有的股权比重合理设置上限；由本集体经济组织赎回的，应对赎回的条件、收购的价格、收购股份的处置等内容作出具体规定。一般应由成员自愿提出退出股份申请，农村集体经济组织按照一定的程序和价格收购，收购资金可以从本集体经济组织的经营收益中列支。所收购的股份可以追加到集体股中或转让给其他成员，也可以用于核减相应的总股份数。

对于继承权，要在尊重本集体经济组织成员意愿的基础上制定具体办法，重点探索具备法定继承人资格但不是集体经济组织成员的人员继承集体资产股份的规则，以及继承人与集体的关系和对农村集体经济组织社区性的影响。

3．慎重开展赋予农民对集体资产股份抵押权、担保权试点。

在农民有需求和集体经济组织章程允许的情况下，试点地区可与人民银行分支机构、银监会派出机构，在深入调研、充分协商的基础上，探索农民以其所持集体资产股份向金融机构申请抵押、担保贷款的具体办法，以及可能面临的风险和制度障碍，提出完善相关法律政策建议。试点过程中，试点地区和金融机构应严格防范金融风险，避免集体经济的产权结构受到冲击，并及时向有关部门报告具体试点内容和进度情况。

三、组织实施

（一）试点工作组织。由农业部、中央农办、国家林业局牵头，财政部、国土资源部、人民银行、法制办、国研室、发展研究中心、银监会等部门和单位按照各司其职、相互配合的原则，形成共同推进试点的工作机制，统筹协调和指导试点各项工作。

（二）试点数量与布局。拟在东中西部选择若干有条件的县（市、区）进行试点，重点在国务院批准的统筹城乡综合配套改革试验区和农业部会同有关部门确定的农村改革试验区中安排试点。一个试点县（市、区）可以选择不同乡镇承担不同的改革试点任务。

（三）试点申报条件。申报地区应具备以下基本条件：一是有较强的改革创新意识和工作积极性；二是已初步具备农村集体产权制度改革的基础；三是有与承担试点任务相适应的工作力量。

（四）试点报批程序。省级人民政府可以根据本方案选定1个县（市、区）作为改革试点单位，并研究拟定具体的改革试点方案报送农业部。由农业部、中央农办、国家林业局会同其他相关部门和单位，共同研究批复。试点如涉及农民以其所持集体资产股份向金融机构申请抵押、担保贷款的内容，应由农业部、中央农办、国家林业局商人民银行、银监会等有关部门报国务院批准后实施。

（五）检查监督指导。中央和省级各相关部门和单位应按照职责分工，加强对试点工作的跟踪指导与监督检查，研究制定推动改革试点的配套扶持政策，落实试点工作经费，组织编写通俗易懂的政策宣传材料，并做好相关培训工作。省级相关部门应于每年年底对试点单位工作进展情况进行总结评估。农业部、中央农办、国家林业局于次年年初汇总各地试点工作进展情况，报送中共中央办公厅、国务院办公厅、中央全面深化改革领导小组办公室。

（六）试点经验总结。全部试点工作于2017年12月底前完成。试点工作完成后，试点单位应提交全面系统的总结报告，由省级人民政府报送农业部。农业部、中央农办、国家林业局会同相关部门和单位在总结各地试点经验的基础上，形成全国试点工作总结报告，提出制订和修改相关法律、法规、政策的建议，按程序上报中共中央、国务院。

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