《国家税务总局关于印发〈全国税务系统内部控制基本制度（试行）〉的通知》

税总发〔2017〕22号

各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局，局内各单位： 

为了进一步深化税务系统内部控制机制，有效防控税务工作风险，税务总局制定了《全国税务系统内部控制基本制度（试行）》，现印发给你们，请遵照执行。





 

国家税务总局

2017年2月17日


 

全国税务系统内部控制基本制度（试行）

第一章  总 则

第一条 为了贯彻依法治国基本方略，落实全面从严治党责任，增强税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，进一步深化内部控制机制，有效防控税务工作风险，根据有关法律法规和相关规定，结合税务系统工作实际，制定本制度。

第二条 本制度所称内部控制，是指以风险防控为导向，通过查找、梳理、评估税务工作中的各类风险，制定、完善并有效实施一系列制度、流程、方法和标准，对税务工作风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态管理过程和机制。

第三条 内部控制目标，主要包括：

（一）服务中心工作，提高工作质效，有效履行税收职能，贯彻落实好党中央、国务院决策部署。

（二）坚持依法治税，规范税收执法行为，有效维护行政管理相对人合法权益，各项税收业务活动合法合规。

（三）严格内部管理，规范政务运转，提高行政效能，各项行政管理工作安全有序。

（四）规范权力运行，筑牢反腐防线，防范职务风险，促进廉洁从税。

第四条 建立和实施内部控制，应当遵循以下原则：

（一）全面覆盖。涵盖税务工作的所有领域，贯穿决策、执行、监督的全过程，覆盖所有单位、部门、岗位和人员。

（二）突出重点。重点加强对税务工作重点领域、关键环节、重要岗位风险的防范和控制。

（三）权力制衡。分事行权、分岗设权、分级授权，在机构设置、层级管理、岗责配置、业务流程等方面实现相互制约、相互监督、相互协调。

（四） 融合联动。与政策制定、税收执法、行政管理和党风廉政建设等工作紧密结合、深度融合、高度契合，形成整体联动效应。

（五）持续改进。强化动态管理，及时发现和纠正存在的问题，根据内外部工作环境和工作要求的变化不断优化完善，使内部控制与人员规模、业务重点、风险水平相适应。

第五条 内部控制制度体系，包括：

（一）基本制度，是指国家税务总局制定的，用于指导全国税务系统建立和实施内部控制的基本准则。

（二）专项制度，是指国家税务总局依据基本制度制定的，用于指导税务工作特定领域风险防控的专门制度。

省税务机关可以结合实际制定本单位（系统）的专项制度。

（三）操作规程，是指各级税务机关依据基本制度和专项制度制定的，用于防控税务工作特定领域具体风险的有关职责、措施、流程和程序的集合。

（四）管理制度，是指各级税务机关依据基本制度制定的，用于规范内部控制自我评估、监督检查、考核评价、结果运用等工作的制度或办法。

第六条 各级税务机关主要负责人对本单位内部控制工作负总责，所属部门和单位主要负责人对职责范围内的内部控制工作负责。

第七条 各级税务机关应当明确内部控制管理部门（以下简称“内控管理部门”），确保内控管理职能相对独立。

各级税务机关所属部门和单位应当设置内部控制管理岗，明确内部控制联络员，负责组织和实施内部控制工作。

第八条 大力培育内部控制文化，推动税务人员牢固树立内部控制理念，增强风险防控意识，提升风险防控能力和水平。
 

第二章  内部控制内容

第九条 税务系统内部控制的内容包括政策制定风险、税收执法风险、行政管理风险以及由此产生的廉政风险。

第十条 政策制定风险，是指税务机关在制定税收政策的过程中，因目标或导向失误、制定依据不充分、与上位法相抵触、制定程序违规等，造成国家利益或行政管理相对人利益损失的可能性。

第十一条 税收执法风险，是指税务机关及其工作人员在税收执法过程中，因故意或过失，损害国家利益或行政管理相对人合法权益的可能性。包括以下内容：

（一）税款征收风险，主要指在税款的征收、缴库、退库、调库、追征和办理税收优惠等工作中存在的风险。

（二）税务管理风险，主要指在税务登记、发票管理、认定管理、纳税申报、税额确认、行政许可、凭证管理、证明办理、对纳税人备案事项的后续管理等工作中存在的风险。

（三）纳税服务风险，主要指在宣传咨询、信用评价、权益维护、中介机构管理等工作中存在的风险。

（四）税务稽查风险，主要指在选案、检查、审理、执行等稽查工作中存在的风险。

（五）出口退（免）税风险，主要指在出口退（免）税申报受理、审核、核准、办理等工作中存在的风险。

（六）税收法制风险，主要指在行政处罚、行政复议、行政诉讼、行政强制、行政赔偿等工作中存在的风险。

（七）其他税收执法风险。

第十二条 行政管理风险，是指税务机关及其工作人员在内部管理过程中，因故意或过失，损害国家利益、管理秩序或相关当事人合法权益的可能性。包括以下内容：

（一）人事管理风险，主要指在机构编制、人员录用和调配、干部选拔任用、干部监督、考核奖惩、工资福利、干部档案管理、教育培训等工作中存在的风险。

（二）财务管理风险，主要指在预算管理、会计和决算管理、国库集中收付管理、国有资产管理、基本建设管理等工作中存在的风险。

（三）政府采购风险，主要指在采购预算管理、立项管理、采购需求管理、采购计划管理、采购实施、合同管理、验收和资金支付、档案管理等工作中存在的风险。

（四）政务管理风险，主要指在公文处理、会议管理、印章管理、保密管理、档案管理、舆情应对、信访管理、信息公开、应急管理、绩效管理等工作中存在的风险。

（五）信息系统管理风险，主要指在信息系统建设、业务流程控制、数据应用管理和信息安全等工作中存在的风险。

（六）内部监督风险，主要指在巡视巡察、纪检监察、督察审计、督查督办等工作中存在的风险。

（七）其他行政管理风险。

第十三条 廉政风险，是指税务机关及其工作人员在政策制定、税收执法和行政管理工作中利用职权谋取不正当利益等腐败行为的可能性。
 

第三章  内部控制活动

第十四条 内部控制活动，是指对税务工作风险进行识别、定级和应对的过程。

第十五条 各级税务机关应当针对制度设计、岗责体系、管理机制、职权行使和内外部环境等因素，结合本地实际，排查梳理政策制定、税收执法和行政管理工作中的风险事项，确定各类风险点。

第十六条 根据涉及事项或环节的重要程度、自由裁量权大小、发生概率、危害程度等因素，定性与定量相结合，采取样本分析、问卷调查、群众评议、专家评审等方式，将税务工作风险确定为高、中、低三个等级。

国家税务总局确定全国税务系统通用风险点的风险等级，省以下税务机关可根据实际情况，确定本地区个性化风险点的风险等级。

第十七条 各级税务机关应当针对不同等级风险，综合运用制约、监督等控制方法，制定具体控制措施，实现对各类风险点的有效控制。

第十八条 制约控制方法，包括：

（一）职责分工控制。优化内设机构设置，合理划分、科学配置内设机构职能，明确不同岗位之间的权限和职责，构建权责一致、边界清晰、协调配合、运转高效的职能体系，强化责任落实。

（二）不相容岗位（职责）分离控制。对一人履职可能发生错误或舞弊风险，并可能自我掩盖的岗位（职责），采取相应岗位（职责）分离措施，明确细化责任，形成横向、纵向相互制约监督的工作机制。

（三）授权审批控制。建立与税务工作相适应的内部授权管理体系，明确权限范围、审批程序和相关责任，确保各单位及关键岗位人员在授权范围内行使职权、办理业务。

（四）流程控制。将内部控制嵌入工作流程，对各环节实行模块化管理，对流程进行持续的监督、评价和优化，使风险点在流程中得到控制和解决，形成顺向相互支撑、有效制衡，逆向真实反馈、有效监督的完整体系。

（五）过程预警控制。根据工作规程和业务运转的内在逻辑，在重要节点预设监控指标进行检索、比对，对应办事项及时提醒，对错办事项及时干预、强制阻断。

（六）集体决策控制。建立重大事项集体决策和重要事项会签制度，明确集体决策和会签事项范围，规范集体决策和会签程序，加强对重大事项和重要事项风险的事前控制。

（七）公开运行控制。根据国家有关规定和本单位的实际情况，建立健全信息公开、公示制度，明确公开、公示的内容、范围、方式和程序，为外部监督和内部监督提供保障。

（八）痕迹记录控制。利用有效手段保留完整的工作记录、台账、表单、票据和文书等，通过运行痕迹记录对工作事项处理进行过程控制，确保工作过程可查询、可追溯、可比较。

（九）其他制约控制方法。

第十九条 监督控制方法，包括：

（一）日常监督控制。上级税务机关业务主管部门应对下级税务机关及税务人员遵守和执行职责范围内相关制度、流程情况实行日常监督管理。

（二）专门监督控制。各级税务机关专门监督部门应依据职责分工和管辖权限对税务机关及税务人员遵守和执行相关制度、流程情况实行专门监督检查。
 

第四章 内部控制管理

第二十条 各级税务机关所属部门和单位应将职责范围内涉及的风险点识别、定级、应对措施等情况向本级内控管理部门报备，由内控管理部门统一编制风险目录并实行动态管理。

第二十一条 各级税务机关及其所属部门和单位每年应当定期开展内部控制自我评估，针对发现的各类风险事项或内部控制薄弱环节提出应对措施和建议，形成评估报告，向上级和本级内控管理部门报备。

第二十二条 各级税务机关应当对本级和下级税务机关建立、组织和实施内部控制情况开展督促检查，形成检查报告，提出改进建议。

第二十三条 各级税务机关及其所属部门和单位应当根据评估和检查报告适时改进内部控制工作。对下级税务机关上报的改进建议，上级有关部门应当及时研究答复，并向本级内控管理部门报备。

第二十四条 各级税务机关应当加强对所属部门和单位内部控制执行情况的考核评价，定期通报考核评价结果。

第二十五条 实现内部控制工作与党风廉政建设、巡视巡察、督察审计、绩效管理、数字人事等工作有机衔接，强化激励和问责机制，增强内部控制结果运用实效。
 

第五章 内部控制信息化

第二十六条 全面推进内部控制信息化建设，运用信息技术手段固化内部控制方法，提升内部控制效能，实现税务工作风险的信息化防控全覆盖。

第二十七条 各级税务机关应当对现有税务工作软件进行优化升级，将控制方法、控制措施嵌入其中，实现各类软件内部控制功能的内生化。

新开发的工作软件应当具有内部控制功能，不具备内部控制功能的，不予立项。

第二十八条 利用信息化成果，依托信息系统，通过税务系统内部控制监督平台，整合内部控制的管理、监督、考核、展示和评价功能，提升内部控制监管能力和整体效能。

第二十九条 依照有关法律法规和信息资源标准化、规范化要求，促进税收业务数据、行政管理数据及其他工作软件内部控制痕迹化数据的融合利用，打破数据信息壁垒，实现信息资源共享，满足跨业务、跨部门风险防控的各项需求。

第三十条 加强信息安全管理，做好身份认证、权限管理、信息加密、安全审核等工作，严格限定有关数据的知悉、使用范围，防止后台信息被篡改、伪造、窃取和泄露，实现信息及系统操作留痕、存取可控、存储有效和数据真实完整。
 

第六章  内部控制组织保障

第三十一条 内部控制实行统一领导、分工负责，分级管理、层层落实，形成横向协调、纵向联动、统筹推进的工作机制。

第三十二条 各级税务机关领导班子按照管理权限负责审定重大风险和重要业务流程的管理制度，部署内部控制的重大事项和管理措施，指导和督促本系统建立和完善内部控制制度、程序和管理措施。

领导班子每半年听取一次内部控制工作情况汇报，对重大问题及时进行研究。

第三十三条 国家税务总局内控管理部门的职责包括：

（一）统筹、协调、指导全国税务系统内部控制工作；

（二）拟订全国税务系统内部控制基本制度和管理制度，组织税务总局局内各单位制定专项制度和操作规程；

（三）负责全国税务系统内部控制监督平台建设，指导业务软件内部控制功能内生化建设；

（四）组织对全国税务系统内部控制工作的检查、考核和评价，对内部控制存在的问题进行研究，提出处理意见；

（五）负责处理内部控制日常事务；

（六）办理其他相关事项。

第三十四条 省以下税务机关内控管理部门的职责包括：

（一）统筹、协调、指导本系统内部控制工作；

（二）组织本机关所属部门和单位制定、完善相关制度和操作规程；

（三）组织对本系统内部控制工作的检查、考核和评价，对内部控制存在的问题进行研究，提出处理意见；

（四）负责处理内部控制日常事务；

（五）办理其他相关事项。

第三十五条 各级税务机关所属部门和单位的职责包括：

（一）根据有关内部控制制度完善操作规程；

（二）组织实施风险识别、风险定级和风险应对；

（三）开展内部控制自我评估；

（四）办理其他相关事项。

第三十六条 各级税务机关督察内审部门应将各单位内部控制制度执行情况作为督察审计的重要内容，结合督察审计发现的问题，对各单位内部控制完整性、合规性和有效性提出改进建议。

人事、纪检监察部门对内部控制制度执行不力产生不良后果或影响的，应依照有关规定处理。

第三十七条 注重内部控制人力资源开发与管理，强化教育培训和岗位锻炼，提升专业素养和业务技能，为开展内部控制提供人才支撑和智力保障。
 

第七章  附 则

第三十八条 本制度适用于全国税务系统。

第三十九条 本制度由国家税务总局负责解释和修订。

第四十条 本制度自2017年4月1日起施行。