中共河南省委河南省人民政府关于深化医药卫生体制改革的实施意见




豫发〔2009〕23号          2009年9月25日

为深化我省医药卫生体制改革，根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）和《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）的通知》（国发〔2009〕12号）精神，结合我省实际，现提出如下实施意见。

一、充分认识深化医药卫生体制改革的重大意义

医药卫生事业是造福人民的事业，关系广大人民群众的切身利益，关系经济社会协调发展。深化医药卫生体制改革，是党中央、国务院做出的重大决策，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是维护社会公平正义、保障人民健康和改善民生的重要举措，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的一项重大任务。

改革开放以来，我省医药卫生事业得到了长足发展，人民群众健康水平明显改善。特别是近年来，各级政府对医药卫生事业投入加大，城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗取得重大进展，覆盖城乡的医药卫生服务体系基本形成。但也要看到，我省医药卫生事业总体发展水平仍然滞后，在发展中还存在一些突出的矛盾和问题，还不能满足人民群众日益增长的医药卫生需求，不能适应经济社会协调发展的要求。同时，工业化、城镇化、人口老龄化和生态环境变化等，都给我省医药卫生工作带来新的严峻挑战。只有深化医药卫生体制改革，才能加快医药卫生事业发展，不断提高全省人民的健康水平。

深化医药卫生体制改革是一项涉及面广、难度大、影响深远的系统工程。各级党委和政府要充分认识深化医药卫生体制改革的重要性、必要性、紧迫性和艰巨性，把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来，统一到省委、省政府的总体要求上来，既要坚定信心、勇于探索，又要精心组织、稳步实施，确保改革顺利进行，实现人人享有基本医疗卫生服务的目标。

二、深化医药卫生体制改革的指导思想、基本原则和总体目标

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，着眼于实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重的方针，实行政事分开、管办公开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府责任和投入，完善国民健康政策，健全制度体系，加强监督管理，创新体制机制，鼓励社会参与，建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，不断提高全民健康水平，促进社会和谐。

（二）基本原则

——坚持以人为本，把维护人民健康权益放在第一位。

——坚持立足省情，探索建立符合我省实际的基本医疗卫生制度。

——坚持公平与效率统一，政府主导与发挥市场机制作用相结合。

——坚持统筹兼顾，把解决当前突出问题与完善制度体系结合起来。

（三）总体目标

深化医药卫生体制改革的总体目标是：建立健全覆盖全省城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。

——到2011年，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，基本药物制度初步建立，城乡基层医疗卫生服务体系进一步健全，基本公共卫生服务得到普及，公立医院改革试点取得突破，明显提高基本医疗卫生服务可及性，有效减轻居民就医费用负担，切实缓解“看病难，看病贵”问题。

——到2020年，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立。普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系，比较健全的医疗保障体系，比较规范的药品供应保障体系，比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，形成多元办医格局，人人享有基本医疗卫生服务，基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求，人民群众健康水平进一步提高。

三、完善医药卫生四大体系，建立覆盖全省城乡居民的基本医疗卫生制度

建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，形成四位一体的基本医疗卫生制度。四大体系和相辅相成，配套建设，协调发展。

（四）全面加强公共卫生服务体系建设

建立健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等专业公共卫生服务网络，完善以基层医疗卫生服务网络为基础的医疗服务体系的公共卫生服务功能，建立分工明确、信息互通、资源共享、协调互动的公共卫生服务体系，提高公共卫生服务和突发公共卫生事件应急处置能力，促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务。

1．确定公共卫生服务项目。省政府根据国家要求统一确定我省基本公共卫生服务项目，并根据我省经济发展水平和突出的公共卫生问题，逐步增加公共卫生服务内容。

2．完善公共卫生服务体系。进一步明确公共卫生服务体系的职能、目标和任务，优化人员和设备配置，探索整合公共卫生服务资源的有效形式。完善重大疾病防控体系、城乡急救体系和突发公共卫生事件应急机制，加强对严重威胁人民健康的传染病、慢性病、地方病、职业病和出生缺陷等疾病的监测与预防控制。

3．加强健康促进与教育。医疗卫生机构及机关、学校、社区、企业等要大力开展健康教育，倡导健康文明的生活方式，促进公众合理营养，提高群众的健康意识和自我保健能力。

4．深入开展爱国卫生运动。将农村环境卫生与环境污染治理纳入社会主义新农村建设规划，大力推进卫生城市和文明村镇建设，不断改善城乡卫生环境。

5．加强卫生监督服务。大力促进环境卫生、食品卫生、职业卫生、学校卫生，以及农民工等流动人口卫生工作。

（五）进一步完善医疗服务体系

坚持非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充，公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展的办医原则，建设结构合理、覆盖城乡的医疗服务体系。

1．大力发展农村医疗卫生服务体系。进一步健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络。县级医院作为县域内的医疗卫生中心，主要负责基本医疗服务及危重急症病人的抢救，并承担对乡镇卫生院、村卫生室的业务技术指导和卫生人员的进修培训；乡镇卫生院负责提供公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗等综合服务，并承担对村卫生室的业务管理和技术指导；村卫生室承担行政村的公共卫生服务及一般疾病的诊治等工作。有条件的农村实行乡村一体化管理。积极推进农村医疗卫生基础设施和能力建设，政府重点办好县级医院，并在每个乡镇办好一所卫生院，采取多种形式支持村卫生室建设，使每个行政村都有一所卫生室，大力改善农村医疗卫生条件，提高服务质量。

2．完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系。加快建设以社区卫生服务中心（站）为主体的城市社区卫生服务网络，完善服务功能，以维护社区居民健康为中心，提供疾病预防控制等公共卫生服务、一般常见病及多发病的初级诊疗服务、慢性病管理和康复服务。转变社区卫生服务模式，坚持主动服务、上门服务，逐步承担起居民健康“守门人”的职责。

3．健全各类医院的功能和职责。搞好区域卫生规划，优化布局和结构，充分发挥城市医院在危重急症和疑难病症的诊疗、医学教育和科研、指导和培训基层卫生人员等方面的骨干作用。有条件的大医院可以通过托管、重组等方式促进医疗资源合理流动。

4．建立城市医院与社区卫生服务机构的分工协作机制。城市医院通过技术支持、人员培训等方式，带动社区卫生服务持续发展。同时，采取增强服务能力、降低收费标准、提高报销比例等综合措施，引导一般诊疗下沉到基层，逐步实现社区首诊、分级医疗和双向转诊。整合城市卫生资源，充分利用城市现有一、二级医院及国有企事业单位所属医疗机构和社会力量举力的医疗机构等资源，发展和完善社区卫生服务网络。

5．充分发挥中医药的重要作用。加强中医临床研究基地和中医院建设，充分发挥中医药在防治重大传染病和疑难疾病、医疗服务等方面的作用。乡镇卫生院和城市社区卫生服务中心（站）应设立中医科室，在基层医疗卫生服务中，鼓励支持使用中医药，大力推广中医药适宜技术。采取扶持中医药发展政策，促进中医药继承和创新。

6．建立城市医院对口支援农村医疗卫生工作的制度。城市大医院要与县级医院、中心乡镇卫生院建立长期稳定的对口支援和合作制度，采取临床服务、人员培训、技术指导、设备支援等方式，帮助其提高医疗水平和服务能力。

（六）加快建设医疗保障体系

加快建立和完善以基本医疗保障为主体，其他多种形式补充医疗保险和商业健康保险等为补充，覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系。

1．建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系。城镇职工基本医疗保险（以下简称城镇职工医保）、城镇居民基本医疗保险（以下简称城镇居民医保）、新型农村合作医疗（以下简称新农合）和城乡医疗救助共同组成基本医疗保障体系，分别覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡困难人群。坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，从重点保障大病起步，逐步向门诊小病延伸，不断提高保障水平。建立国家、单位、家庭和个人责任明确、分担合理的多渠道筹资机制，实现社会互助共济。随着经济社会发展，逐步提高筹资水平和统筹层次，缩小保障水平差距，最终实现制度框架的基本统一。扩大基本医疗保障覆盖面，重点解决关闭破产企业、困难企业等职工和退休人员、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员、农民工的基本医疗保险问题；重视解决老人、残疾人、儿童和在校大学生的基本医疗保险问题；逐步提高城镇居民和新农合筹资标准和保障水平； 完善城乡医疗救助制度，对困难人群参保及其难以负担的医疗费用提供补助。

2．做好城镇职工医保、城镇居民医保、新农合和城乡医疗救助制度之间的衔接。以城乡流动的农民工为重点积极做好基本医疗保险关系转移接续，以异地安置的退体人员为重点改进异地就医结算服务。妥善解决农民工基本医疗保险问题。签订劳动合同并与企业建立稳定劳动关系的农民工，要按照国家规定明确用人单位缴费责任，将其纳入城镇职工基本医疗保险制度；其他农民工根据实际情况，参加户籍所在地新型农村合作医疗或务工所在地城镇居民基本医疗保险。

3．积极发展商业健康保险，鼓励医疗互助和慈善医疗救助。鼓励企业和个人通过参加商业保险及多种形式的补充保险解决基本医疗保障之外的需求。在确保基金安全和有效监管的前提下，积极提倡以政府购买医疗保障服务的方式，探索委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。鼓励工会、残联等社会团体开展多种形式的医疗互助和慈善医疗救助。

（七）建立健全药品供应保障体系

1．稳步推行和建立国家基本药物制度。基本药物实行公开招标采购，统一配送。省政府在国家制定的基本药物零售指时价格内，根据招示情况确定全省统一采购价格。城乡基层医疗卫生机构应在3年内全部配备、使用基本药物，其他各类医疗机构也要将基本药物作为首选药物，并占全部使用药物一定比例。各级各类医疗机构要按照国家制定的基本药物临床应用指南和基本药物处方集，规范使用基本药物。基本药物全部纳入基本医疗保障药物报销目录，报销比例明显高于非基本药物。

2．规范药品生产流通。完善医药产业发展政策和行业发展规划，严格市场准入和药品注册审批，大力规范和整顿生产流通秩序，发展药品现代物流和连锁经营，促进药品生产、流通企业的整合。建立便民惠农的农村药品供应网。完善药品储备制度。坚决治理医药购销中的商业贿赂。加强药品不良反应监测，建立药品安全预警和应急处置机制。

四、建立和完善体制机制，保障医药卫生体系有效规范运转

完善医药卫生的管理、运行、投入、价格、监管体制机制，加强科技与人才、信息、法制建设，保障医药卫生体系有效规范运转。

（八）建立协调统一的医药卫生管理体制

1．实施属地化和全行业管理。所有医疗卫生机构，均由所在地卫生行政部门实行统一规划、统一准入、统一监管。省级设置少量承担医学科研、教学功能的医学中心或区域医疗中心，以及承担全省或区域性疑难病症诊治的专科医院等医疗机构；县（市）主要负责举办县级医院、乡村卫生和社区卫生服务机构；其余公立医院由市负责举办。

2．强化区域卫生规划。省政府制定卫生资源配置标准，指导省辖市政府编制区域卫生规划和医疗机构设置规划，明确医疗机构的数量、规模、布局和功能。科学制定乡镇卫生院（村卫生室）、社区卫生服务中心（站）等基层医疗卫生机构和各级医院建设与设备配置标准。充分利用和优化配置现有医疗卫生资源，对不符合规划要求的医疗机构要逐步进行整合，严格控制大型医疗设备配置。新增卫生资源必须符合区域卫生规划，重点投向农村和社区卫生等薄弱环节。加强区域卫生规划与城乡规划、土地利用总体规划等的衔接。建立区域卫生规划和资源配置监督评价机制。

3．推进公立医院管理体制改革。从有利于强化公立医院公益性和政府有效监管出发，积极探索政事分开、管办分开的多种实现形式。进一步转变政府职能，卫生行政部门主要承担卫生发展规划、资格准入、规范标准、服务监管等行业管理职能，其他有关部门按照各自职能进行管理和提供服务。落实公立医院独立法人地位。

4. 进一步完善基本医疗保险管理体制，创造条件逐步提高统筹层次。有效整合基本医疗保险经办资源，逐步实现城乡基本医疗保险行政管理的统一。

（九）建立高效规范的医药卫生机构运行机制

1．公共卫生机构收支全部纳入财政预算管理。按照承担的职责任务，由政府合理确定各级公共卫生机构人员编制、工资水平和经费标准，明确各类人员岗位职责，严格人员准入，加强绩效考核，建立能进能出的用人制度，提高工作效率和服务质量。

2．转变基层医疗卫生机构运行机制。政府举办的乡镇卫生院和城市社区卫生服务中心（站）等基层医疗卫生机构，要严格界定服务功能，明确规定使用适宜技术、适宜设备和基本药物，为广大群众提供低成本服务，维护公益性质。严格核定人员编制，实行人员聘用制，建立能进能出和激励有效的人事管理制度。明确收支范围和标准，实行核定任务、核定收支、绩效考核补助的财务管理办法，探索实行收支两条线、公共卫生和医疗保障经费的总额预付等多种行之有效的管理办法，严格收支预算管理。实行药品零差率销售。加强和完善内部管理，建立以服务质量为核心、以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度，形成保障公平效率的长效机制。

3．建立规范的公立医院运行机制。公立医院要遵循公益性质和社会效益原则，坚持以病人为中心，优化服务流程，规范用药、检查和医疗行为。深化运行机制改革，建立和完善医院法人治理结构，明确所有者和管理者的责权，形成决策、执行、监督相互制衡，有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的机制。推进医药分开，积极探索多种有效方式逐步改革以药补医机制。通过实行药品购销差别加价、设立药事服务费等多种方式逐步改革或取消药品加成政策，同时采取适当调整医疗服务价格、增加政府投入、改革支付方式等措施完善公立医院补偿机制。进一步完善财务、会计管理制度，严格预算管理，加强财务监管和运行监督。各地可结合本地实际，对有条件的医院开展“核定收支、以收抵支、超收上缴、差额补助、奖惩分明”等多种管理办法的试点。改革人事制度，完善分配激励机制，推行聘用制度和岗位管理制度，严格工资总额管理，实行以服务质量及岗位工作量为主的综合绩效考核和岗位绩效工资制度，有效调动医务人员的积极性。

4．健全医疗保险经办机构运行机制。完善内部治理结构，建立合理的用人机制和分配制度，完善激励约束机制，提高医疗保险经办管理能力和管理效率。

（十）建立政府主导的多元卫生投入机制

明确政府、社会与个人的卫生投入责任。确立政府在提供公共卫生和基本医疗服务中心的主导地位。公共卫生服务主要通过政府筹资，向城乡居民均等化提供。基本医疗服务由政府、社会和个人三方合理分担费用。特需医疗服务由个人直接付费或通过商业健康保险支付。

1．建立和完善政府卫生投入机制。各级政府要增加对卫生的投入，半兼顾供给方和需求方，逐步提高政府卫生投入占卫生总费用的比重，使居民个人基本医疗卫生费用负担有效减轻；政府卫生投入增长幅度要高于经常性财政支出的增长幅度，使政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高。新增政府卫生投入重点用于支持公共卫生、农村卫生、城市社区卫生和基本医疗保障。

2．完善政府对公共卫生的投入机制。专业公共卫生服务机构的人员经费、发展建设和业务经费由政府全额安排，按照规定取得的服务收入上缴财政专户或纳入预算管理。逐步提高人均公共卫生经费，健全公共卫生服务经费保障机制。

3．完善政府对城乡基层医疗卫生机构的投入机制。政府负责其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心（站）按国家规定核定的基本建设经费、设备购置经费、人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费，使期正常运行。对包括社会力量举办的所有乡镇卫生院和城市社区卫生服务机构，各地都可采取购买服务等方式核定政府补助。支持村卫生室建设，对乡村医生承担的公共卫生服务等伤务给予合理补助。

4．落实公立医院政府补助政策。逐步加大政府投入，主要用于基本建设和设备购置、扶持重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和补贴政策性亏损等，对承担的公共卫生服务等任务给予专项补助，形成规范合理的公立医院政府投入机制。对中医院（民族医院）、传染病院、精神病院、职业病防治所（院）、妇产医院和儿童医院等在投入政策上予以倾斜。严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为。

5．完善政府对基本医疗保障的投入机制。政府提供必要的资金支持新农合、城镇居民医保、城镇职工医保和城乡医疗救助制度的建立和完善。保证相关经办机构正常经费。

6．鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业。积极促进非公立医疗卫生机构发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制。鼓励社会资本依法兴办非营利性医疗机构。引导社会资本以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组。稳步推进公立医院改制的试点，适度降低公立医疗机构比重，形成公立医院与非公立医院相互促进、共同发展的格局。支持有资质人员依法开业、方便群众就医。完善医疗机构分类管理政策和税收优惠政策。依法加强对社会办量办医的监管。

7．大力发展医疗慈善事业。制定相关优惠政策，鼓励社会力量兴办慈善医疗机构，或向医疗救助、医疗机构等慈善捐赠。

（十一）建立科学合理的医药价格形成机制

1．规范医疗服务价格管理。对非营利性医疗机构提供的基本医疗服务，实行政府指导价，其余由医疗机构自主定价。省价格主管部门会同卫生、人力资源社会保障部门核定基本医疗服务指导价格。基本医疗服务价格按照扣除财政补助的服务成本制定，体现医疗服务合理成本和技术劳务价值。不同级别的医疗机构和医生提供的服务，实行分级定价。规范非营利性医疗机构收费项目和标准，总结推广按病种收费的经验和收费方式。建立医用设备仪器价格监测、检查治疗服务成本监审及期价格定期调整制度。

2．改革药品价格形式成机制。严格控制药品流通环节差价率。对医院销售药品开展差别加价、收取药事服务费等试点，引导导医院合理用药。加强医用耗材及植（介）入类医疗器械流通和使用环节价格的控制和管理。健全医药价格监测体系，规范企业自主定价行为。

3．探索建立医疗保险经办机构与医疗机构、药品供应商的谈判机制，发挥医疗保障对医疗服务和药品费用的制约作用。

（十二）建立严格有效的医药卫生监管体制

1．强化医疗卫生监管。健全卫生监督执法体系，加强城乡卫生监督机构能力建设。强化医疗卫生服务行为和质量监管，完善医疗卫生服务标准和质量评价体系，规范管理制度和工作流程，加快制定统一的疾病诊疗规范，健全医疗卫生服务质量监测网络。加强医疗卫生机构的准入和运行监管。加强对生活饮用水安全、职业危害防治、食品安全、医疗废弃物处置等社会公共卫生的监管。依法严厉打击各种危害人民群众身体健康和生命安全的违法行为。

2．完善医疗保障监管。加强对医疗保险经办、基金管理和使用等环节的监管，建立医疗保险基金有效使用和风险防范机制。强化医疗保障对医疗服务的监控作用，完善支付制度，积极探索实行按人头付费、接病种付费、总额预付等方式，建立激励与惩戒并重的有效约束机制。

3.加强药品监管。强化政府监管责任，完善监管体系建设，严格药品研究、生产、流通、使用、价格和广告的监管。落实药品生产质量管理规范，严格实施药品经营质量管理规范。建立和完善农村药品监督网。加强政府对药品价格的监管，有效抑制虚高定价。规范药品临床使用，发挥执业药师指导合理用药与药品质量管理方面的作用。

（十三）建立可持续发展的医药卫生科技创新机制和人才保障机制

1.推进医药卫生科技进步。把医药卫生科技创新作为全省科技发展的重点，加强重点学科建设，加大医学科研投入，加快实施医药科技重大专项，加强对重大疾病防治技术和新药研制关键技术等的研究，加快适宜技术推广应用，广泛开展国际卫生科技合作交流，力争在医学基础和应用研究、高科技研究、中医和中西医结合研究等方面。

2.加强医药卫生人才队伍建设。制定和实施人才队伍分设规划，重点加强公共卫生、农村卫生、城市社区卫生专业技术人员和护理人员的培养培训。对长期在城乡基层工作的卫生技术人员在职称晋升、业务培训、待遇政策等方面给予倾斜，鼓励优秀卫生人才到农村、城市社区服务。强化继续医学教育，完善全科医师、住院医师规范化培训和任职资格制度，加强护理队伍和中医药才队伍建设，规范乡村医生执业行为。加强医疗机构管理队伍职业化建设。探索注册医师多点执业。

3.加强卫生科技创新人才超前培养。实施卫生科技创新型人才培养工程。用3—5年时间，在我省优势医学学科领域，培养或引进1—2名院士，5—10名具有国内领先水平的学术带头人，30—50名具有国内先进水平的优秀卫生科技人才；培养100名在省内有较高学术地位和影响力的青年专家或名医，带动相关学科发展，形成有梯队、有活力的医学科技创新体系。

4.调整高等教育结构和规模。加强全科医学教育，完善标准化、规范化的临床医学教育，大力发展面向农村、社区的高等医学本专科教育，采取定向免费培养等多种方式，为农村培养实用的医疗卫生人才，造就大批扎根农村、服务农民的合格医生。

5.构建健康和谐的医患关系。加强医德医风建设，大力弘扬求救死扶伤精神。优化医务人员执业环境，完善医疗执业保险，健全医疗纠纷处理机制，增进医患沟通。

（十四）建立实用共享的医药卫生信息系统

以推进公共卫生、医疗、医保、药品、财务监管信息化建设为着力点，加强信息标准化和公共服务信息平台建设，建立和完善公共卫生信息系统、医院信息管理系统、远程网络诊疗系统、城乡居民健康档案管理系统、医疗保障信息系统和药品管理信息系统，实现互联互通、信息共享。

（十五）建立健全医药卫生法律制度

加快推进城镇职工医保、城镇居民医保、新农合和基本公共卫生服务等基本医疗卫生制度地方立法。完善中医药、母婴保健、医疗机构管理和药品监管、职业病防治等已有的地方性卫生法规、规章。推进依法行政，严格规范执法，切实提高各级政府运用法律手段发展和管理医药卫生事业的能力。加强医药卫生普法工作，努力创造有利于人民群众健康的法治环境。

五、近期重点抓好五项改革，力争取得实效

2009-2011年着力抓好基本医疗保障制度建设，初步建立国家基本药物制度，健全基层卫生服务体系，促进基本公共卫生服务均等化和公立医院改革试点等五项重点改革。

（十六）加快推进基本医疗保障制度建设

1.扩大基本医疗保障覆盖面。3年内，城镇职工医保、城镇居民医保和新农合覆盖城乡全体居民，参保（合）率均提高到90%以上。2009年加快推进城镇居民医保制度，将在校大学生全部纳入城镇居民医保范围。2009年底前将未参保的关闭破产国有企业退休人员纳入城镇职工医疗保险，统筹解决包括关闭破产集体企业退休人员和困难企业职工在内的其他各类城镇人员医疗保障问题，确有困难、难以参加城镇职工医疗保险的，经省辖市政府上报省人民政府批准以后，参加城镇居民医疗保险。关闭破产企业退体人员实现医疗保险待遇与企业缴费脱钩。省财政对困难地区的国有关闭破产企业退休人员参保给予适当补助。积极推进城镇非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员和农民工参加城镇职工医保。政府对符合就业促进法规定的就业困难人员参加城镇职工医保的参保费用给予补贴。灵活就业人员自愿选择参加城镇职工医保或城镇居民医保。参加城镇职工医保有困难的农民工，可以自愿选择参加城镇居民医保或户籍所在地的新农合。

2.稳步提高基本医疗保障水平。逐步提高城镇居民医保和新农合筹资标准和保障水平。2009，落实各级财政对城镇居民医保和新农合每人每年80元的补助标准，2010年达到每人每年120元，并适当提高个人缴费标准。城镇职工医保、城镇居民医保和新农合对政策范围内的住院费用报销比例逐步提高。探索和推行门诊统筹，逐步扩大和提高门诊费用报销范围和比例。3年内，城镇职工医保、城镇居民医保最高支付限额分别提高到当地职工年平均工资和居民可支配收入的6倍左右，新农合最高支付限额提高到当地农民人均纯收入的6倍以上。

3.规范基本医疗保障基金管理。合理控制城镇职工医保基金、城镇居民医保基金的年度结余和累计结余，结余过多的地方要采取提高医疗保障待遇和用于解决关闭破产企业退体人员等医疗待保障问题，把结余逐步降到合理水平。新农合统筹基金累计结余一般不超过当年筹集的统筹基金总额的25%，其中当年统筹基金结余一般应不超过当年筹集的统筹基金的15%（含风险资金）。建立基本医疗保险基金风险调剂金制度。基金收支情况要定期向社会公布。提高基金统筹层次，2011年城镇职工医保、城镇居民医保基本实现市（地）级统筹。

4.完善城乡医疗救助制度。有效使用救助资金，简化救助资金审批发放程序，资助城乡低保家庭成员、五保户和其他经济困难家庭人员参加城镇居民医保或新农合，逐步提高对经济困难家庭成员自负医疗费用的补助标准，力争累计救助基金占当年筹集资金的结余率不超过15%。

5.提高基本医疗保障管理服务水平。探索建立医保经办机构与医药服务提供方的谈判机制和付费方式改革，合理确定药品、医疗服务和医用材料支付标准，控制成本费用。改进医疗保障服务，推广参保人员就医“一卡通”，实现医保经办机构与定点医疗机构直接结算。建立异地就医结算机制，探索异地安置的退休人员就地就医、就地结算办法。制定基本医疗保险关系转移接续办法，解决农民工等流动就业人员基本医疗保障关系跨制度、跨地区转移接续问题。探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度，并逐步整合基本医疗保障经办管理资源。在确保基金安全和有效监管的前提下，探索以政府购买医疗保障服务的方式，委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。

（十七）初步建立国家基本药物制度

1.初步建立基本药物供应保障体系。充分发挥市场机制作用，推动药品生产流通企业兼并重组，发展统一配送，实现规模经营；鼓励零售药店发展连锁经营。完善执业药师制度，零售药店必须按规定配备执业药师为患者提供购药咨询和指导。政府举办的医疗卫生机构使用的基本药物，由省政府指定的机构公开招标采购，并由招标选择的配送企业统一配送。用量较少的基本药物，可以采用招标方式定点生产。各级药品监督部门要加强药品质量监管，对药品定期进行质量抽检，并向社会公布抽检结果。

2．确定基本药物采购价格。省政府根据招标情况在国家指导价格规定的幅度内确定本地区基本药物统一采购价格，其中包含配送费用。政府举办的基层医疗卫生机构按购进价格实行零差率销售。鼓励各地探索进一步降低基本药物价格的采购方式。

3.建立基本药物优先选择和合理使用制度。所有零售药店和医疗机构均应配备和销售国家基本药物，由卫生行政部门规定不同层级医疗卫生机构基本药物使用率。到2011年，政府举办的基层医疗卫生机构全部配备使用基本药物，并实行零差率销售，严格控制非基本药物使用，其他各类医疗机构也都必须按规定使用基本药物。卫生行政部门要按照国家临床基本药物应用指南和基本药物处方集，加强用药指导和监管。允许患者凭处方到零售药店购买药物。基本药物全部纳入基本医疗保障药品报销目录，报销比例明显高于非基本药物。

4.加大对我省中医药发展的扶持力度。建立和完善有利于中医特色优势的投入补偿政策和医疗保障政策，充分发挥中医药在防病治病方面的独特优势和作用。

(十八)健全基层医疗卫生服务体系

1.加强基层医疗卫生机构建设。争取国家基本建设和国债资金，加大省财政投入，完善农村三级医疗卫生服务网络。3年内，使每个县至少有1所县级医院（中医院）和1—3所乡镇卫生院达到标准化水平。支持城市社区卫生服务中心（站）和村卫生室标准化建设，3年内，全省每个行政村都有标准化卫生室，城市社区都有比较完善的卫生服务网络。公立医院资源过剩地区，要进行医疗资源重组，充实和加强基层医疗卫生机构。鼓励有资质的人员开办诊所或个体行医。

2.加强基层医疗卫生队伍建设。实施全科医生培养规划和农村卫生人才培养“51111工程”。鼓励高校医学毕业生到基屋医疗机构工作，制定并实施免费为农村定向培养全科医生和招聘执业医师计划。用5年时间，免费为县级医疗卫生机构培养1000名研究生、为县级医疗卫生机构和中心乡镇卫生院培养10000本科生、为乡镇卫生院培养10000名专科生，将全省10万名注册乡村医生全部免费轮训一遍。完善城市医院对口支援农村制度，3年内对全省所有中心乡镇卫生院和较弱的县级医院支援一遍，每所医院支援时间不少于1年。每所城市三级医院要与3所左右县级医院（包括有条件的中心乡镇卫生院）建立长期对口协作关系。采取到城市大医院进修、参加住院医师规范化培训等方式，提高县级医院医生水平。

3．改革基层医疗卫生机构补偿机制。基层医疗卫生机构运行成本通过服务收费和政府补助补偿。政府举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心（站）按国家规定核定的基本建设、设备购置、人员经费及所承担公共卫生服务的业务经费，按定额定项和购买服务等方式补助。医务人员的工资水平要与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接。基层医疗卫生机构提供的医疗服务价格，按扣除政府补助后的成本制定。实行药品零差率销售后，药品收入不再作为基层医疗卫生机构经费的补偿渠道，不得接受药品折扣。鼓励控索对基层医疗卫生机构实行收支两条线等管理方式。对社会力量举办基层医疗卫生机构提供的公共卫生服务，采取政府购买服务等方式给予补偿；对其提供的基本医疗服务，通过签订医疗保险定点合同等方式，由基本医疗保障基金等渠道补偿。政府对乡村医生承担的公共卫生服务等任务实行合理补助。

4.转变基层医疗卫生机构运行机制。基层医疗卫生机构要转变服务模式，大力使用适宜技术、适宜设备和基本药物，大力推广中医药，为城乡居民提供安全有效和低成本服务。省卫生行政部门要制定分级诊疗标准，开展社区首诊制试点，建立基层医疗机构与上级医院双向转诊制度。政府举办的乡镇卫生院和城市社区卫生服务中心（站）在核定的编制限额内，竞争择优，实行全员聘用制和绩效考核制。完善收入分配制度，建立以服务质量和服务数量为核心、以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度。

（十九）促进基本公共卫生服务逐步均等化

1.基本公共卫生服务覆盖城乡居民。落实国家基本公共卫生服务项目，细化服务标准和考核标准。3年内，逐步建立全国统一的居民健康档案。定期为65岁以上老年人做健康检查、为3岁以下婴幼儿做生长发育检查、为孕产妇做产前检查和产后访视，为高血压、糖尿病、精神疾病、艾滋病、结核病等人群提供防治指导服务。普及健康知识，在报刊、电台、电视台等媒体开展健康栏目，加强健康知识宣传教育。

2.落实国家重大公共卫生服务项目。继续实施结核病、艾滋病等重大疾病防控和国家免疫规划、农村妇女住院分娩等重大公共卫生项目。从2009年开始实施为15岁以下人群补种乙肝疫苗、消除燃煤型氟中毒危害、农村妇女孕前和孕早期补服叶酸、农村妇女乳腺癌和宫颈癌筛查、贫困白内障患者复明、农村改水改厕等公共卫生服务项目。

3.加强公共卫生服务能力建设。重点改善精神卫生、妇幼卫生、卫生监督、计划生育等专业公共卫生机构的设施条件。加强重大疾病以及突发公共卫生事件预测预警和处置能力。积极推广和应用中医药预防保健方法和技术。落实传染病医院、精神病院等其他疾病预防控制机构从事高风险岗位工作人员的待遇政策。加强绩效考核，提高服务效率和质量。

4.保障公共卫生服务所需经费。严格核定各级专业公共卫生机构人员编制。专业公共卫生机构人员经费、发展建设经费、公用经费和业务经费由地方政府预算全额安排，服务性收入上缴财政专户或纳入预算管理。按项目为城乡居民免费提供基本公共卫生服务。提高公共卫生服务经费标准，2009年人均基本公共卫生服务经费标准不低于15元，2011年不低于20元。中央财政和省财政通过转移支付的方式对市县给予适当补助。

（二十）推进公立院改革试点

1.改革公立医院管理体制、运行机制和监管机制。公立医院要坚持维护公益性和社会效益原则，以病人为中心。鼓励各地积极探索政事分开、管办分开的有效形式。界定公立医院所有者和管理者的责权。完善医院法人治理结构。推进人事制度改革，明确院长选拔任用和岗位规范，完善医务人员职称评定制度，实行岗位绩效工资制度。鼓励探索注册医师多点执业的办法和形式。强化医疗服务质量管理。规范公立医院临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为，优先使用基本药物和适宜技术，实行同级医疗机构检查结果互认。

探索建立由卫生行政部门、医疗保险机构、社会评估机构、群众代表和专家参与的公立医院质量监管和评价制度。严格医院预算和收支管理，加强成本核算与控制。全面推行医院信息公开制度，接受社会监督。

2.推进公立医院补偿机制改革。逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道。政府负责公立医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补偿等，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、援外、支农、支边等公共服务经费，对中医院（民族医院）、传染病医院、职业病防治院、精神病医院、妇产医院和儿童医院等在投入政策上予以倾斜。推进医药分开，逐步取消药品加成，不得接受药品折扣。医院由此减少的收入或形成的亏损通过增设药事服务费、调整部分技术服务收费标准和增加政府投入等途径解决。药事服务费纳入基本医疗保险报销范围。适当提高医疗技术服务价格，降低药品、医用耗材和大型设备检查价格。定期开展医疗服务成本测算，科学考评医疗服务效率。

公立医院提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。鼓励各地探索建立医疗服务定价由利益相关方参与协商的机制。

3.加快形成多元办医格局。省卫生行政部门会同有关部门，按照区域卫生规划，指导省辖市和县（市、区）确定辖区内公立医院的设置数量、布局、床位规模、大型医疗设备配置和主要功能。要积极稳妥地把部分公立医院转制为民营医疗机构。制定公立医院转制政策措施，确保国有资产保值和职工合法权益。

鼓励民营资本举力非营利性医院。民营医院在医保定点、科研立项、职称评定和继续教育等方面，与公立医院享受同等待遇；对其在服务准入、监督管理等方面一视同仁。落实非营利性医院税收优惠政策，完善营利性医院税收政策。

公立医院改革2009年开始试点，2011年逐步推开。

六、推进医药卫生体制改革的保障措施

（二十一）提高认识，加强领导

各级党委和政府要充分认识深化医药卫生体制改革的重要性、紧迫性和艰巨性，提高认识、坚定信心，切实加强组织领导，把解决群众看病就医问题作为改善民生、扩大内需的重点摆上重要议事日程，明确任务分工，落实政府的公共医疗卫生责任。省政府成立深化医药卫生体制改革领导小组，各省辖市、县（市、区）也要成立领导机构，要按照本意见的要求，因地制宜制定具体实施方案，精心组织，有序推进，确保改革成果惠及全体人民群众。

（二十二）明确职责，形成合办

深化医药卫生体制改革是一项系统工程，各有关部门都要从大局出发，密切协作配合，形成合力，共同推进。各职能部门要明确工作任务，认真履行职责。发展改革部门要做好健全基层医疗卫生服务体系工作，研究制定基本医疗服务收费标准和药品价格管理办法；卫生部门要做好建立国家基本药物制度、促进基本公共卫生服务逐步均等化、推进公立医院改革试点工作；财政部门负责提出医疗卫生投入政策，抓好财政投入落实，加强资金管理与监督；人办资源社会保障部门要搞好推进基本医疗保障制度建设工作；编制部门负责制定政府举办的基层卫生机构人员和专业公共卫生机构编制标准，参与公立医院管理体制改革。其他有关部门也要认真履行职责，主动承担任务，搞好协调配合。

（二十三）增加收入，保障经费

各级政府要认真落实中央和省提出的各项卫生投入政策，调整支出结构，转变投入机制，改革补偿办法，切实保障改革所需资金，提高财政资金使用效益。

（二十四）先行试点，逐步推开

医药卫生体制改革涉及社会各方面利益调整，情况复杂、政策性强，一些重大改革要先行试点。深化医药卫生体制改革领导小组要按照国家要求，制定我省试点方案，并统筹协调、认真指导各地开展试点工作。各省辖市也要根据国家和省确定的改革方案，结合本地实际，制定并周密组织实施试点方案，积极探索符合我省省情的改革道路。

（二十五）加强宣传，正确引导

深化医药卫生体制改革，关系广大人民的切身利益和幸福，需要社会各界和广大群众的理解、支持和参与。要坚持正确的舆论导向，采取通俗易懂、喜闻乐见的形式，广泛宣传改革的重大意义、目标、任务和主要措施，积极引导社会预期，增强群众信心，使这项惠及广大人民群众的重大改革深入人心，为深化改革营造良好的舆论环境。